“È una grandissima soddisfazione per me, come deputata della Repubblica Italiana eletta nella Circoscrizione elettorale “America Meridionale”, veder pubblicato in Italia il presente volume di Atti di Congressi. Esso è, infatti, il risultato di tre seminari internazionali: il primo, tenutosi a Curitiba (Brasile) dal 5 al 6 novembre 2012, dal titolo “Estudos avançados de codificação municipal. Consolidação das Leis do Munícipio de Curitiba”, il secondo organizzato a Sassari, dal 13 al 14 dicembre 2013, dal titolo “II Seminario di Studi di Codificazione municipale. L’esempio della Consolidazione delle ‘leggi’ del Municipio di Curitiba” ed il terzo, tenutosi a Roma, dal 1 al 2 dicembre 2014, intitolato “Seminario Internazionale. Dialogo di diritto amministrativo Italia – Brasile – Argentina”. La pubblicazione di questo volume è però, più in generale, l’esito di una significativa collaborazione scientifica tra la Camera municipale della Città di Curitiba nello Stato del Paranà, l’Università Federale del Paranà, l’Università di Sassari e l’Università di Roma “Tor Vergata” – Centro di Studi giuridici Latinoamericani. Inoltre, esso vanta il prezioso contributo dell’allora Segretaria di Giustizia dello Stato del Paranà, Dott.ssa Maria Tereza Uille Gomes. La finalità primaria di tale ampia collaborazione scientifica internazionale è stata la riorganizzazione della “legislazione municipale” della città brasiliana di Curitiba. Il volume di Atti riunisce i contributi scientifici di illustri giuristi e autorevoli professori italiani, brasiliani e argentini sul tema del ruolo istituzionale delle Città e sul discorso del diritto 4 RENATA BUENO municipale: sul suo significato generale, sulla sua centralità nel diritto attuale e sul suo ruolo all’interno della forma organizzativa generale dello Stato centrale e di quello federale. L’approfondimento del tema ha comportato anche una verifica e una ripulitura concettuale, necessarie a cogliere il senso profondo dell’istituzione municipale, sorta, come noto, nell’Impero Romano. Eredità essenziale della romanità nell’Europa medioevale, è divenuta, successivamente, con la scoperta delle Americhe, un’istituzione centrale per l’organizzazione umana anche nel Nuovo Mondo. Tutto è iniziato a Curitiba, città in cui sono cresciuta e in cui ancora risiedo, nel 2009, quando assunsi il mio primo incarico politico come Consigliere comunale. Proprio la mia pregressa formazione giuridica, iniziata in Brasile, e arricchitasi in Italia con un Corso di Specializzazione nell’Università degli Studi di Padova e un Master di secondo livello in “Sistema Giuridico Romanistico, Unificazione del Diritto e Diritto dell’Integrazione” nell’Università di Roma “Tor Vergata”, mi consentì di conoscere e comprendere la complessa legislazione municipale della mia città. D’altronde, gli studi fatti in Italia sul Diritto Romano e sul suo ruolo come base della tradizione giuridica dell’America Latina, mi permisero di maturare l’idea di organizzare e sintetizzare in chiave sistematica e chiarificatrice il coacervo normativo, gradualmente prodottosi nella realtà municipale di Curitiba, al fine di renderlo più trasparente e più fruibile alla cittadinanza. Le leggi della capitale del Paranà, infatti, si trovavano, allora, in uno stato estremamente disordinato. L’esistenza di leggi sparse e non raccolte in modo organizzato, causata dal cumulo, creatosi nel tempo, rendeva, infatti, le normative di difficile accesso e fruibilità da parte dei cittadini interessati. La prima esigenza è stata quella di procedere ad un lavoro di riorganizzazione, che aveva, appunto, come principale finalità una maggiore accessibilità alle norme municipali da parte dei cittadini e, conseguentemente, un ampliamento della partecipazione di essi ai processi decisionali municipali. NOTA INTRODUTTIVA 5 La mancanza di organizzazione normativa del municipio di Curitiba non era naturalmente una realtà propria soltanto di questa città, essendo probabilmente la stessa in molti altri municipi del Brasile e di altri paesi. Già il Diritto Romano aveva dovuto sperimentare il problema della complessità delle fonti giuridiche accumulatesi nel tempo senza una chiave gerarchica, consegnando così alla tradizione giuridica successiva, tuttora esistente, un modello ineguagliato di riorganizzazione delle leggi, concretizzatosi nella c.d. Codificazione. Come noto, il momento conclusivo dell’età della formazione del sistema di diritto romano è stato la codificazione di Giustiniano e dei suoi giuristi. La redazione dei codici del Corpus Iuris Civilis, promulgati tra il 529 e il 534 da Giustiniano, imperatore d’Oriente dal 527 al 565, è stata non tanto e non solo un’operazione erudita e un omaggio al passato, quanto il risultato della convinzione dell’Imperatore romano, secondo il quale il valore e la funzione propria delle leggi consisteva nel fornire uno strumento efficace per governare in maniera ordinata lo sviluppo della società. Questa intuizione venne successivamente confermata e ampiamente condivisa dalla storia, se si pensa che proprio il Corpus Iuris dell’Imperatore romano Giustiniano avrebbe rappresentato il momento fondante di una nuova ed importante istituzione umana: l’Università di Bologna. Esso divenne, infatti, oggetto del nascente studium iuris e, a partire da quel momento, venne considerato la fonte primaria del diritto, in un’età caratterizzata da una nuova complessità, da una pluralità di ordinamenti e di fonti di produzione del diritto. Metodologicamente, il primo passo è stato quello di stabilire quali interlocutori coinvolgere e quali risultati ottenere. Su indicazione dell’ex direttore del Centro di Studi Giuridici Latinoamericani dell’Università di Roma “Tor Vergata”, Professor Sandro Schipani, ho preso contatto con il Professor Giovanni Lobrano dell’Università di Sassari, esperto di Diritto Romano, che ha poi assunto il ruolo di responsabile scientifico del progetto. 6 RENATA BUENO È nata così una rete di università, da una parte il CSGLA dell’Università di Roma “Tor Vergata”, nella persona del Prof. Riccardo Cardilli, dall’altra l’Università Federale del Paranà (UFPR), nella persona del Rettore, Professor Zaki Akel Sobrinho. Da allora, ogni mio viaggio intercontinentale ha rappresentato un passo in avanti per la realizzazione di un accordo tra le università italiane e l’università federale brasiliana, la cui fase embrionale è nata nella prima riunione con il menzionato Rettore, nel settembre 2009, attraverso la formulazione di una lettera d’interesse. L’accordo si è poi concretizzato nel 2012, estendendosi ad altri corsi di studio e percorsi di ricerca. Nel frattempo, attraverso costanti scambi con i professori Lobrano, Cardilli e Schipani, abbiamo continuato a maturare il progetto e coinvolto altri contatti, arrivando così a formare un’ottima squadra di lavoro composta, altresì, dalla Professoressa Maria das Graças Pinto de Britto dell’Università di Pelotas, Carlos Constenla, Presidente dell’Istituto Latino-americano di Ombudsman e Presidente del centro di studi municipali “José Ingenieros” – Municipalità di Vicente López – Provincia di Buenos Aires e da Domenico D’Orsogna, Cattedratico di Diritto Amministrativo dell’Università di Sassari, dalla Prefettura di Curitiba, da una squadra tecnica di 4 alunni borsisti dell’UFPR e dal Direttore della Facoltà di Giurisprudenza di quest’istituzione, Professor Marcelo Fonseca e altri professori da questi indicati, da 2 borsisti del corso di informatica e dal designer grafico, responsabile per la parte finale di formattazione e edizione grafica. Il progetto specifico dell’accordo consisteva nel Consolidare e poi Codificare le leggi municipali, con lo scopo di compilare l’intera base legale del municipio di Curitiba. Il lavoro aveva come obiettivo coordinare le leggi in vigore e quelle abrogate, in modo da compilare le leggi vigenti e poi codificarle con l’applicazione della tecnica del sistema giuridico romanistico, in particolare con il metodo codificatorio ‘romanistico-brasiliano’. Per il NOTA INTRODUTTIVA 7 consolidamento delle leggi municipali di Curitiba è stato usato il modello della Consolidação del grande giurista romanista brasiliano dell’ottocento, Augusto Teixeira Freitas. Infatti esso è stato realizzato attraverso la raccolta di tutte le norme complementari, ordinarie e decreti esistenti nel Municipio, ordinandoli per categoria e materia, e delle norme municipali/comunali, coordinandole con quelle abrogate e riformate. Il risultato finale di questa parte del progetto è contenuto nel sito (http://leiscuritiba. uniss.it) che raccoglie le “leggi generali” (con esclusione quindi delle “leggi speciali”, quali atti meramente amministrativi) della città di Curitiba, ordinate per materia e data dal Gruppo di lavoro della Università di Sassari. È essenziale, tuttavia, non perdere di vista la finalità ultima del progetto: permettere l’accesso e la fruibilità della legislazione alla popolazione, rendendola cosciente dei suoi doveri e dei suoi diritti e, di conseguenza, rendere l’amministrazione più trasparente. Per realizzare quest’obiettivo, era necessario pensare ad un percorso parallelo finalizzato a mettere i cittadini in condizione di accedere alle norme contenute nel Codice Municipale. Oltre a creare un modello di questo codice che fosse replicabile anche in altre municipalità del Brasile, bisognava provvedere ad ideare un modello di promozione di coscienza civica, mediante la divulgazione del materiale realizzato presso il maggior numero di scuole possibile, di università, di comunità sfavorite e altre categorie sociali organizzate. In questa promozione e dinamica sta, a mio avviso, l’attualità e l’importanza di questo progetto: esso chiama in causa la questione della democrazia deliberativa e partecipativa, che, a sua volta, mette in gioco il principio di sussidiarietà, così come dovrebbe essere correttamente inteso. Naturalmente, come qualsivoglia buon progetto, era necessario che procedesse parallelamente a un lavoro teorico di scambi e collaborazione tra gli interlocutori partecipanti. All’inizio, in itinere e a conclusione dei lavori, sono stati realizzati dei seminari, quali momenti d’incontro e di collaborazione-confronto tra i membri individuali e istituzionali dell’equipe interna- 8 RENATA BUENO zionale di ricerca, per la precisazione delle procedure e la verifica degli sviluppi e dei risultati. I riferimenti di questi seminari sono quelli menzionati in apertura. La particolarità dell’ultimo seminario, che ha chiuso il progetto, è stata la partecipazione e l’appoggio del Parlamento italiano, nella cui sede, precisamente nella celebre Sala del Mappamondo, esso si è tenuto. Come ideatrice e promotrice del progetto e in qualità di accademica e politica, ho naturalmente partecipato a tutti gli incontri. Aver iniziato questo progetto come consigliere comunale della città di Curitiba, cinque anni fa, e vederlo ora concludersi, almeno nella sua prima fase, con la pubblicazione di questo volume, nella mia attuale funzione di rappresentante del Parlamento italiano, mi riempie di orgoglio e soddisfazione. Nutro anche molta fiducia nel futuro di questo progetto come modello di riferimento in Brasile ed in Italia, in America Latina ed in Europa, nell’ambito del diritto municipale. Voglio chiudere, ringraziando, innanzitutto, il responsabile scientifico di questo progetto, senza il quale non sarebbe stato possibile realizzare un lavoro di questa portata e valore, il Professor Giovanni Lobrano, così come tutti i giuristi e professori che hanno partecipato e contribuito al suo successo. Dedico un ringraziamento speciale anche a tutti gli studenti borsisti, ai tecnici, alla Prefettura di Curitiba, alla Segreteria di Giustizia dello Stato del Paranà e, infine, al Parlamento italiano. È stato un onore lavorare con voi!”
CITTÀ E DIRITTO Studi per la partecipazione civica Un «Codice» per Curitiba a cura di Domenico D’Orsogna – Giovanni Lobrano Pietro Paolo Onida
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